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農業轉移人口市民化道路怎麼走──河北白溝的啟示

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[文章前言]:河北省保定市白溝新城廣順箱包工業有限責任公司研發人員正在展示自主品牌充電攝影包。該公司產品遠銷英國、德國、法國等20多個國家,年收入千萬元。 白溝年產箱包達7.5億隻,擁有

  河北省保定市白溝新城廣順箱包工業有限責任公司研發人員正在展示自主品牌充電攝影包。該公司產品遠銷英國、德國、法國等20多個國家,年收入千萬元。

  白溝年產箱包達7.5億隻,擁有自主箱包品牌1400個,箱包遠銷各省區市及世界110個國家和地區,是目前中國最大的箱包產銷基地。

  農業轉移人口市民化是指農業轉移人口在城市獲得工作並最終獲得城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項公共服務而成為城市市民的過程。截至2012年底,我國農民工總量為26261萬人,比上年增加983萬人,增長3.9%。農民工市民化是未來相當長一段時期內我國經濟社會生活至關重要的問題。

  本文作者對河北白溝農民工市民化狀況進行典型調查,並在此基礎上提出推動我國農民工市民化的一些政策思路。

  一是住在工廠提供的宿舍裡。在生產車間從事箱包生產的一線工人,絕大部分是獨自遠離家鄉外出打工的,他們的住宿主要由工廠統一租房解決。

  二是租住政府提供的公租房。2011年,白溝新城建廉租房60套,公租房300套,預計2013年6月交付使用。2012年,建設公租房146套,預計2015年交付使用。其中,廉租房主要針對本地常住低收入人口,公租房主要針對本地中低收入家庭和外來務工人員。目前租房者中有60%為外來務工人員,租金70元/年/平方米。

  三是在白溝購買商品房。這是近幾年的新趨勢。目前白溝房價為2600元/平方米至2800元/平方米,一套100平方米的商品房,總價在30萬元以內。2012年前,購房者中有40%為外來務工人員。一般外來務工人員,如果家庭年收入在5萬元至10萬元左右,按每平方米2600元,100平方米計算,總價26萬元,房價收入比在2.6至5.2之間。

  目前農民工的收入水平決定了隻有一部分農民工家庭具備購房能力。白溝當地普通農民工月收入約1800元至3000元,一般不享受“三險一金”。現在白溝購房首付款最低要求30%,如果一家三口都能在外務工是有條件購房的。目前在白溝購房的外來務工人員主要還是收入較高的管理人員和技術人員,僅僅一個人在外務工的農民工家庭,則很難在白溝負擔首付和月供。他們也缺乏在當地定居的意願。

  受宏觀調控影響,2012年當地房產項目基本停滯,新開工商品房面積僅為2萬平方米,而且不再對外地戶口購房者貸款。目前房貸政策有所鬆動,主要針對首套房貸。中國農業銀行白溝支行提供的數據顯示,截至2012年10月31日,累計發放個人住房按揭貸款1970戶,金額2.94億元,其中外來務工人員佔比約13%。限購政策使一些農民工以迂回變通的方式購房,如先憑著購房的首付款發票和買賣合同在當地落戶口,然后再去辦理貸款。

  長期以來,城鎮戶口被普遍認為優於農村戶口。但這次調查我們發現,在白溝並不盡然。很多農民工即使在有可能的情況下也不願意把戶口遷移至白溝,主要原因是目前在不少農村地區,隻有擁有當地農村戶口才可享受土地分配權,同時,近年來農村地區社會保障條件有所改善。目前我國已基本實現農村養老保險和醫療保險全覆蓋,有農村戶口的,可享受一定標准的養老和醫療保障。相反,即使農民工獲得白溝城鎮戶口,也不一定能得到白溝原住民的福利待遇。此外,白溝的城市基礎設施建設水平以及醫療、教育和文化生活的質量也無法與大城市相比。一些農民工在白溝買房時,夫妻倆往往隻把一方的戶口遷出,享受白溝戶口的待遇,另一方將戶口繼續留在農村,或者以已上大學、戶口已遷出的子女名義購房。也就是說白溝城鎮戶口的價值並沒有高到足以吸引大部分農村移民的地步,也不是所有農民工願意放棄農村戶口到白溝定居。城鎮戶口和農村戶口在白溝處於一種動態平衡狀態。

  在多大程度上讓農民工享受當地居民的福利是地方政府頗感困惑的問題。政府的資源有限,實現外來農民工和原住市民同等權利,要求當地產生的就業規模足夠大而且還要相對穩定,因為福利標准一旦確定便具有一定的剛性。但如果地方政府為農民工提供的公共服務嚴重不足也會反過來制約當地經濟的發展和城市化進程。

  2012年白溝新城的戶籍人口約5萬人,常住人口約15萬人。白溝新城城市總體規劃是到2015年,白溝新城建成區面積達到35平方公裡,人口達到30萬人﹔到2030年白溝新城中心城區建設用地規模控制在50.61平方公裡以內,人口規模控制在46.5萬人左右。這一規劃有現實的產業基礎。

  要達到2030年規劃目標,白溝需要加快農業轉移人口市民化進程。當地政府已出台很多政策鼓勵外來人口經商置業,但從目前發展情況看,實現2015年達到中等城市人口規模目標有一定難度。白溝必須以現有箱包產業為起點,開拓箱包產業的研發和營銷環節,進一步擴大制造業基礎,豐富其內容,同時大力發展第三產業,吸納更多農民工就業。

  一般認為,農民工市民化的公共成本主要包括子女的義務教育支出、保障性住房支出、社會保障費用等幾大部分。

  首先,目前我國城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險和基本失業保險的領取標准必須是所在單位和個人已按規定履行繳費義務達到一定期限方可領取,因此,在社會保障費用方面,政府並不需要增加很多額外成本。

  其次,在義務教育支出方面,我國目前義務教育的大部分責任在地方政府。根據實地調查的數據,初步估算平均每個農民工及其隨遷人員的義務教育經費約為400元左右。

  最后,白溝政府為外來務工人員提供公租房的租金為70元/年/平方米,而在白溝房地產租賃市場120平方米的房子年租金為1.2萬元,也就是100元/年/平方米,即政府每年為外來務工人員提供保障性住房的公共支出成本為30元/年/平方米。但目前大部分的農民工住宿還是由廠家統一租房,因此,這部分的成本平均后也不高。

  2012年,白溝新城財政收入超過2.3億元,同比增長超過15%。白溝新城管理委員會認為,隨著經濟社會的發展,大批外來務工人員進入白溝新城,外來務工人員數量的增長與當地地方財政收入的增長是成顯著正相關關系,外來務工人員為白溝經濟發展和城市建設作出積極的貢獻。

  因此,我們認為,以產業發展為基礎的農民工市民化成本應小於收益。如果政府部門沒有吸引穩定的勞動力,那麼當經濟出現困難時,流動的勞動力就可能成為“候鳥”。

  河北白溝位於京津冀城市群的中間地帶,是全國小城鎮發展改革試點鎮,位於北京以南102公裡,天津以西108公裡,保定以北62公裡。

  白溝原屬河北省高碑店市所轄副縣級建制鎮,曾有“燕南大都會”之稱。20多年來,箱包產業成為當地的支柱產業,形成了先市場、后商場、再工廠、再前店后廠的發展模式。2010年9月16日,河北省保定市正式挂牌成立白溝新城。2011年,白溝箱包市場成交總額324億元,其中出貨值32.1億元,同比增長26.1%,自營出口同比增長98.9%。

  目前白溝農民工主要從事箱包產業,白溝在箱包產業的國內市場佔有量居全國第二。白溝箱包產業具有原材料供應、產品設計、加工制造和銷售等較完整的產業鏈,目前已形成一個輻射周邊6個縣(市)、55個鄉鎮、500多個自然村,從業人員超過100萬人的區域特色產業集群。白溝新城總面積118.5平方公裡,其中戶籍人口5萬多,常住人口約15萬人。

  在白溝工作的農民工中,河南人最多,有6萬左右,其余主要來自川湘鄂和東北三省。工人的流動性大,管理難度也大,人工成本不斷提高,而箱包的附加值較小,因此處於薄利競爭的發展狀態。農民工月均工資兩三千元左右。白溝箱包生產企業總體規模較大,小作坊較少。

  我國近年來勞動力工資水平的提高已經使一部分農民工家庭具有購買廉價商品房的能力,預計這部分農民工家庭的比例會逐漸提高。但大城市的房價過高,並不適於這部分農民工購買。如果農民工的老家距離就業的大城市十分遙遠,農民工也不一定願意再回到村裡蓋房。如果能在距離大城市一兩個小時的交通距離以內定居,這些農民工就可以兼顧目前的工作,同時又實現了城鎮化的轉移。適用於大城市的商品房限購政策不一定適用於白溝這類需要大量移民的新興城市。

  白溝在建立多元住房體系方面作了有益的探索,政府不僅應鼓勵企業為農民工租房,將農民工納入城鎮住房保障體系,同時也應適時地鼓勵有條件的農民工通過優惠的房屋按揭貸款買房置業。以目前類似白溝這種在大城市周邊的縣級或地級市來看,房價在2000元至3000元/平方米,不超過農民工家庭年收入的10倍,是未來農民工市民化的最適宜城市。

  2、過去20年交通基礎設施的顯著改善正在促使大城市周圍的城市群逐漸興起。

  便利的交通設施,有利於探索建立“第三地市民化模式”。國際性大都市的工資水平高,但房價更高,在其中工作的農民工買房定居極不容易。白溝便利的交通、較低的房價,以及緊鄰北京、天津和保定等大城市的獨特優勢,實際上成為大都市農民工在周邊中小城市購房的優選之地。這方面的有益經驗也可以適用上海、廣州這樣的大都市,甚至適用於所有省會城市。

  在大城市周邊交通便利之地發展中小城市群,既能緩解發展特大城市可能產生的交通擁堵和污染等諸多弊端,也能避免違反城市化發展規律而在交通不便、缺乏產業集聚的地區進行城市建設而產生效率低下問題。今后應通過增開直達通勤班車甚至建設軌道交通的方式使白溝到周邊大都市的交通更加便捷。白溝的更大發展,有賴於突破京、津、冀的行政區劃局限,從一個統一的環首都經濟圈來規劃其產業和城市的發展。

  戶籍制度改革也應研究和遵從市場規律。無論是城鎮戶口還是農村戶口,不同地區戶口的市場價值有很大的差異。其中既有各種社會保障等可以貨幣化的成分,也有地理位置、生態環境、城鄉基礎設施、有關公民權力(如土地權和生育權)以及教育、醫療和文化發達程度等難以貨幣化的成分。今后是否允許公民自主將戶籍拿到充分競爭的市場上拍賣,讓市場發現其價值?高價農村戶口的所有者很可能不願意出手,低價農村戶口對於已在城市找到工作的農民工來說,也可以為他們的移居和置業增加資本。當農民的各項權利被明確以后,我們也許會發現很多農村戶口並非我們想象的那麼廉價。

  深化戶籍制度改革,應從最容易推進的地方開始試點。外來務工人口較多的中小衛星城市迫切需要農民工市民化,以形成穩定的勞動力資源,對大城市有支撐作用。由於這類城鎮戶口的市場價值與農村戶口的市場價值尚未形成懸殊差異,農民工可以先在較低的水平實現市民化,未來再通過城市的發展和收入水平的提高來進一步提高城市化的質量。我們需要的是一條漸進的戶籍改革之路,可能需要走二三十年。

  4、城鎮化的本質首先是產業化,而不是房地產化。農民工市民化過程並非意味著政府單向付出。

  首先要有產業,創造了就業,才有收入,才能居有定所,房地產業才有服務的對象。城鎮化的本質首先是產業的聚集,而不是房地產化。城鎮化的程度必須要與產業化程度相稱。

  農民工市民化需要政府的投入,應考慮農民工為當地經濟作出的貢獻,還應在社會保障的制度設計中解決支出的剛性與收入來源可能出現的波動之間的矛盾。應前瞻性地加強城市基礎設施建設。大力發展對農民工的職業技能培訓,不斷增加高級管理和技術人員,通過提升農民工技能來提高收入水平進而加速其市民化的進程。還應針對移民城市和社區的特點搞好文化事業的建設。可借鑒一些發達國家的經驗,以國家制訂法律的形式,規定地方政府有為農民工提供市民化服務的義務。

  (金中夏系中國人民銀行金融研究所所長,熊鷺系中國人民銀行金融研究所副研究員)

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